Współczesny obywatel demokratycznych krajów Europy i Północnej Ameryki przywiązany jest do rozległych gwarancji wolności osobistych. Niewątpliwie są one wielką zdobyczą naszej cywilizacji. Jednakże w sytuacjach nadzwyczajnych, gdy zagrożony jest sam byt społeczeństwa, czy też jego części, częstokroć koniecznością staje się czasowe ograniczenie tych praw.

Stany wyjątkowe – jak wynika z samej nazwy, są stanami niecodziennymi, nienaturalnymi, czymś, co odbiega od ustalonego porządku. Jednakże w każdym społeczeństwie zdarzają się sytuacje, które wprowadzenie ich w zupełności uzasadniają. Wszak podstawowym zadaniem każdej władzy publicznej, w tym zwłaszcza wykonawczej, zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej, jest zapewnienie mieszkańcom kraju odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, umożliwiającego normalny rozwój społeczeństwa i jego instytucji, zgodny z wolą tegoż społeczeństwa.

Zadanie to ma szczególne znaczenie w sytuacjach niosących szczególne zagrożenie dla podstawowych, prawem chronionych wartości. Zaliczyć do nich można ważny interes państwa, interes publiczny, losy gospodarki narodowej, mienie, środowisko naturalne, porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne. Zapewnienie stabilizacji w tych wszystkich dziedzinach jest niezbywalnym obowiązkiem administracji publicznej, która posiada adekwatne do każdej sytuacji rozwiązania systemowe w zakresie odpowiedniego prawa, struktur i narzędzi pozwalających na prawidłowe zarządzanie w sytuacjach kryzysowych.

Celem niniejszej pracy jest ukazanie sposobu realizacji wspomnianego zadania w perspektywie sprawności reagowania oraz praw i swobód obywatelskich, ze szczególnym uwzględnieniem obszaru województwa. Trzeba bowiem podkreślić, iż znaczna odpowiedzialność w tym zakresie spoczywa na wojewodzie, gdyż to on właśnie jest najwyższym organem realizującym zadania z zakresu administracji ogólnej w województwie.

Praca podzielona została na cztery główne części. W pierwszej omówiono ramowe zasady reagowania kryzysowego w Polsce. W części drugiej dokonano analizy aktów prawnych na podstawie których przedstawiciele administracji, w tym wojewódzkiej, podejmują konkretne działania w sytuacjach kryzysowych. Dotyczy to szczególnie uprawnień wojewody wobec ratownictwa medycznego i ochrony przeciwpożarowej. Omówiono również działalność formacji powołanej do zabezpieczenia społeczeństwa przed sytuacjami nadzwyczajnymi, a więc Obrony Cywilnej. Ta część pracy jest też próbą określenia wartości charakteryzujących zaistniałe zjawiska jako stany nadzwyczajne. Część trzecia poświęcona został szeroko rozumianym relacjom wojewody z bezpośrednio lub pośrednio podległymi mu służbami.

Ostatni rozdział poświecony został kwestiom praw człowieka i obywatela ograniczanym w sytuacji ogłoszenia stanu nadzwyczajnego.

Do pracy wykorzystano dostępne materiały bibliograficzne, a także, niezwykle bogate, dane zamieszczone na stronach internetowych. Z tego ostatniego źródła korzystano jedynie w przypadku publikacji udostępnianych przez wiarygodne instytucje, w tym Obronę Cywilną i Urząd Wojewódzki.

Rozdział I

Mechanizmy reagowania na stany kryzysowe

– zagadnienia wstępne

Żadne państwo nie jest z natury rzeczy wolne od możliwości wystąpienia sytuacji kryzysowych. Konieczność przeciwdziałania zagrożeniom, które godzą w suwerenny byt państwa, w podstawy jego ustroju, w spokój i ład publiczny, a także w życie i mienie obywateli, wymagać może nadzwyczajnych środków wykraczających poza metody i sposoby działania aparatu państwa stosowane w normalnych warunkach. Zatem zrozumiałe jest, iż twórcy ustroju państwa przewidują moż­liwość czasowej zmiany zasad funkcjonowania państwa, w takim zakresie w jakim jest to niezbędne dla pokonania trudności i zakończenia kryzysu. Insty­tucją prawa konstytucyjnego służącą realizacji tego celu są stany nadzwyczajne (zwane także stanami szczególnego zagrożenia państwa)1.

Istotą stanu nadzwyczajnego jest odejście od stałych konstytucyjnych form sprawowania władzy w wyniku zaistnienia szczególnej sytuacji w państwie lub stosunkach międzynarodowych. Wprowadzenie takiego stanu ma zwykle dwa zasadnicze skutki:

– po pierwsze powoduje skupienie władzy w rękach egzekutywy,

– po drugie prowadzi do zawieszenia praw i ograniczenia konstytucyjnych swobód obywatelskich.

Nazwą stany nadzwyczajne obejmuje się zbiorczo stany w rodzaju: wyjątko­wy, oblężenia, zagrożenia, obrony, klęski żywiołowej itp. Różnice między nimi wynikają z charakteru zagrożonego dobra publicznego, które chronione jest przez poszczególne kategorie stanów nadzwyczajnych. Najczęściej spotykane we współczesnych konstytucjach to:

– stany związane z bezpośrednią groźbą wojny (np. wojenny w Polsce, na­pięcia w Niemczech),

– stany, których wprowadzenie ma na celu przywrócenie naruszonego ładu i spokoju publicznego oraz umożliwienie: normalnego funkcjonowania instytucji ustrojowych (zwane zwykle stanami wyjątkowymi),

– stany wprowadzane w związku z klęską żywiołową zagrażającą życiu i zdro­wiu ludzi, mieniu społecznemu i mieniu obywateli.

Mimo podobieństwa terminologicznego do stanów nadzwyczajnych nie na­leży stan wojny. Zarówno w żadnej z obu przedwojennych Konstytucji, jak i w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. nie powiązano kompetencji organów pań­stwowych w kwestii wojny i pokoju ze stanami nadzwyczajnymi. Z punktu widzenia przepisów Konstytucji postanowienie o stanie wojny jest jedynie dekla­racją wojny i nie kreuje nowej jakościowo sytuacji wewnątrz państwa. Jest to akt deklaratoryjny stwierdzający zaistnienie przyczyn zmuszających do przystą­pienia do wojny (Sejm może podjąć uchwałę o stanie wojny jedynie w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umów mię­dzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji – art. 116 ust. 2 Konstytucji).

Obowiązująca Konstytucja w poświęconym wyłącznie stanom nadzwyczaj­nym rozdziale XI przewiduje możliwość wprowadzania na części albo całym terytorium państwa;

stanu wojennego – w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej na­paści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodo­wej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji (art. 229),

stanu wyjątkowego – w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego (art. 230),

– stanu klęski żywiołowej – w celu zapobieżenia skutkom katastrof natural­nych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia (art. 232). Każdy z nich może być wprowadzony jedynie wówczas gdy „zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające”.2

Zapisy Konstytucji wydają się być czytelne i precyzyjne. Jednak specjaliści podkreślają, iż podstawowym man­kamentem praw niższego rzędu jest niespójność, wynikająca z faktu, że pochodzą one z różnych okresów (dekret z 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk ży­wiołowych jest zdecydowanie przestarzały), dotyczą różnych rodzajów nadzwyczajnych zagrożeń i angażują różnorodne struktury w celu zwalczania ich skutków3.

Na szczeblu centralnym zadania w zakre­sie zwalczania klęsk żywiołowych wykonywa­ne są zarówno przez rząd i jego organy central­ne, jak i przez ciała o charakterze kolegialnym, nic mające formalnie statusu organu. W kompetencji Rady Ministrów, która zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny (art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji), znajduje się przede wszystkim dzia­łalność prawotwórcza, tj. wydawanie – na pod­stawie delegacji ustawowej – rozporządzeń wykonawczych. Wymie­nić można tu liczne delegacje zawarte w ustawach z 17 lipca 1997 roku, w szczególności w usta­wie o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (DzU nr 80, póz. 491). J. Płoskonka zaznacza, iż opiniowanie projektów aktów nor­matywnych i projektów programów oraz ana­liz i sprawozdań dotyczących nadzwyczajnych zagrożeń środowiska i innych sytuacji kry­zysowych, a także koncepcji działań zmierza­jących do likwidacji tych zagrożeń oraz usu­nięcia ich skutków pozostaje w zakresie dzia­łania Komitetu Spraw Obronnych Rady Mi­nistrów. W jego skład wchodzą Ministrowie: Gospodarki, Obrony Narodowej, Skarbu Pań­stwa, Spraw Zagranicznych oraz Przewodni­czący Komitetu Badań Naukowych (§ l ust. l pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lutego 1997 r. w sprawie utworzenia stałych Komitetów Rady Ministrów- DzU nr 13, póz. 70)4.

Konstytucyjne kompetencje Prezesa Rady Ministrów dotyczą również dziedziny zwalcza­nia nadzwyczajnych zagrożeń i klęsk żywioło­wych. Premier może działać za pomocą środków określonych w art. 148 Konstytucji, w szczegól­ności koordynując i kontrolując pracę ministrów, sprawując nadzór nad samorządem terytorialnym czy funkcję zwierzchnika służbowego pracow­ników administracji rządowej. Oprócz ogólnych przepisów kompetencyjnych zdarzają się także przypadki określania kompetencji premiera prze­pisami ustaw szczególnych. I tak, na podstawie ustawy z 17 lipca 1997 r. o zmianie ustawy o Policji (DzU nr 80, póz. 499), w razie klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zagrożenia śro­dowiska, gdy siły Policji są niewystarczające do wykonywania jej zadań w zakresie ochrony bez­pieczeństwa i porządku publicznego, Prezes Rady Ministrów, na wniosek Ministra Spraw We­wnętrznych i Administracji, uzgodniony z Mi­nistrem Obrony Narodowej, może zarządzić uży­cie żołnierzy Żandarmerii Wojskowej do udzie­lania pomocy Policji.

Spośród ministrów kierujących działania­mi administracji rządowej szczególna rola w zwalczaniu klęsk żywiołowych przypada Mini­strowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z 21 czerw­ca 1996 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrz­nych i Administracji (DzU nr 106, póz. 491), do zakresu jego działania należą m.in.:

  1. koordynacja działań porządkowo-ochronnych oraz czynności ratowniczych w razie klęsk żywiołowych i innych podobnych zdarzeń za­grażających bezpieczeństwu powszechnemu,

  2. sprawy z zakresu organizacji i plano­wania cywilnej ochrony ludności, mienia i śro­dowiska w okresie pokoju i wojny.

Na mocy ww. ustawy Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji powierzono nad­zór nie tylko nad działalnością Policji i Pań­stwowej Straży Pożarnej, lecz także nad Obro­ną Cywilną, podległą dotychczas Ministrowi Obrony Narodowej. Przepisy ustawy z 4 września 1997 r. o dzia­łach administracji rządowej (DzU nr 141, póz, 943, wchodzącej w życie l stycznia 1999 r.) sprawy obrony cywilnej, ochrony przeciwpo­żarowej oraz przeciwdziałania skutkom klęsk żywiołowych i innych podobnych zdarzeń za­grażających bezpieczeństwu powszechnemu, zaliczają do działu „sprawy wewnętrzne”, (art. 29 ust. I pkt. 5,6 i 7 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 tej ustawy, ministro­wie kierujący poszczególnymi działami admi­nistracji rządowej są właściwi w sprawach określonych w ustawie, z wyjątkiem spraw za­strzeżonych odrębnymi przepisami do kompe­tencji innych organów. A zatem od l stycznia 1999 roku także Minister Spraw Wewnętrz­nych i Administracji, jako kierujący działem „sprawy wewnętrzne”, jest organem, na któ­rym – z mocy ustawowego domniemania kom­petencji – spoczywa konstytucyjna od­powiedzialność (art. 157 ust. 2 Konstytucji) za sprawy przeciwdziałania skutkom klęsk żywiołowych i innych zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu powszechnemu.

Kompetencje centralnych organów admi­nistracji rządowej określone są w aktach nor­matywnych regulujących działanie poszczegól­nych rodzajów służb oraz inspekcji. I tak:

  1. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej jest organem centralnym w spra­wach ochrony przeciwpożarowej oraz krajo­wego systemu ratowniczo-gaśniczego (usta­wa z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciw­pożarowej, DzU nr 81, póz. 351);
  2. Szef Obrony Cywilnej Kraju – koordy­nuje przedsięwzięcia i sprawuje kontrolę re­alizacji zadań obrony cywilnej przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego (rozporządzenie Rady Mini­strów z 28 września 1993 r. w sprawie szcze­gółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, DzU nr 91, póz. 420);

  3. Główny Inspektor Ochrony Środowiska – współdziała w akcji zwalczania nadzwyczaj­nego zagrożenia środowiska z organami wła­ściwymi do jej prowadzenia oraz prowadzi nadzór nad usuwaniem skutków nadzwyczaj­nych zagrożeń środowiska (ustawa z 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Śro­dowiska, DzU nr 77,póz. 335);

  4. Główny inspektor Sanitarny sprawuje nadzór sanitarny, w ramach którego: a) kon­troluje przestrzeganie przepisów dotyczących m.in. higieny środowiska, zwłaszcza czysto­ści powietrza, gleby, wody i innych jego ele­mentów, b) kieruje akcją sanitarną przy ma­sowych przemieszczeniach ludności itp. (usta­wa z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, DzU nr 12, póz. 49);

  5. Główny Inspektor Nadzoru Budowlane­go prowadzi postępowanie wyjaśniające przy­czyny i okoliczności powstania katastrofy bu­dowlanej (ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo bu­dowlane, DzU nr 89, póz. 414).

Omawiając ponadwojewódzkie mechanizmy zarządzania kryzysowego, należy wspomnieć też o organach administracji specjalnej, których działalność związana jest z zapobie­ganiem klęskom żywiołowym lub likwidowa­niem ich skutków. Są to:

  1. Okręgowe Dyrekcje Gospodarki Wod­nej, które administrują wodami stanowiącymi własność państwa, gospodarują zbiornikami retencyjnymi, w czasie zagrożenia przeciwpo­wodziowego udostępniają własną sieć łączno­ści, sprzęt i wyposażenie oraz współdziałają z Głównym i wojewódzkimi komitetami prze­ciwpowodziowymi (zarządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 15 lutego 1993 r. w sprawie or­ganizacji i zakresu działania ODGW).

  2. Dyrekcje Okręgowe Dróg Publicznych, na których – na podstawie ustawy x 17 lipca 1997 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (DzU nr 80, póz. 497) – ciążą obowiązki w za­kresie oceny stanu technicznego, a także stanu zagrożenia technicznego dróg i mostów oraz ustalenia harmonogramu prac w zakresie likwi­dacji skutków klęski żywiołowej5.

Wobec zaangażowania w zapobieganie i zwalczanie klęsk żywiołowych jednostek or­ganizacyjnych przynależnych do różnorodnych pionów (służby Państwowej Straży Pożarnej, Policja, wojsko), podstawowym problemem jest koordynacja działalności tych służb. Zróżnico­wany ich charakter (cywilne, paramilitarne, mi­litarne), przynależnych organizacyjnie do różnych resortów, znacznie utrudnia koordy­nację ich działań w układzie terytorialnym, sprawowaną formalnie przez terenowe organy administracji publicznej.

Autorzy raportu przygotowanego w Instytucie spraw Publicznych6 zauważają też, iż w składzie stałych komitetów przy Radzie Ministrów nie znalazł się nadzorujący służby odpowiedzialne za bez­pieczeństwo wewnętrzne państwa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Podsumowanie

Obowiązujące w Polsce rozwiązania prawne dotyczące stanów nadzwyczajnych swe źródło znajdują w ustawie zasadniczej, gdzie są one dość szczegółowo sprecyzowane. Pewnym problemem pozostają nadal przepisy niższego rzędu.

Problematy­ka, o której mowa, jest więc przedmiotem regulacji administracyjnoprawnej, która ma szeroki merytoryczny zasięg. W ramach tej regulacji znajdują się unormowania określające reguły postępowaniu dotyczące bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, nakładające określone obowiązki za­chowań, ustalające organy właściwe w sprawach tego zakresu i instrumenty ich działania. Jeśli zatem, do dotychczasowych rozwiązań dołączone zostaną przepisy regulujące te dziedziny, które regulowane są na podstawie archaicznego prawa, istnieje możliwość stworzenia przejrzystego systemu prawnego.

Rozdział II

Podstawy prawne działań polskiej administracji wojewódzkiej

w stanach zagrożenia

II.1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

Jak już było to zauważone w pierwszym rozdziale, W Polsce nadal nie istnieje spójne prawo regulujące postępowanie w sytuacji zagrożenia. Przepisy dotyczące takiej sytuacji rozmieszczone są w wielu aktach prawnych. W celu przedstawienia zadań i mechanizmów reagowania władz wojewódzkich, niezbędne jest przedstawienie najważniejszych z nich.

Stany Nadzwyczajne reguluje systemowo ustawa zasadnicza, a więc Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Przewidziano w niej trzy rodzaje stanów nadzwyczajnych. Najdalej idącym spośród nich jest stan wojenny. Zgodnie z konstytucją, może on być wprowadzony w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnego napadu na terytorium RP lub konieczność wypełniania obowiązków wynikających z umowy międzynarodowej (art.229). Zauważyć należy, iż stan ten w Polsce nadal jest uregulowany przez dekret Rady Państwa z 12 grudnia 1982 roku7.

Natomiast stan wyjątkowy, może być wprowadzony w wypadku zagrożenia konstytucyjnego porządku państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego (art.230). Ostatnim ze stanów nadzwyczajnych dopuszczanych przez ustawę zasadniczą, jest stan klęski żywiołowej. Wprowadzany ma być w przypadku konieczności zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych o dużym zasięgu8.

Według M. Smagi, zainteresowanie tą problematyką wynika przede wszystkim z czterech, bardzo istotnych cech charakteryzujących stany nadzwyczajne. Po pierwsze, są one zawsze przewidziane w konstytucji lub ustawach zwykłych. Po drugie, wprowadzenie któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych zawsze ma charakter wyjątkowy, przejściowy i nadzwyczajny. Po trzecie, są one zawsze odpowiedzią na zaistniałe zagrożenie określonego dobra publicznego (art.228ust.1 Konstytucji RP) – suwerenność bytu państwowego, podstawy ustroju państwowego, spokój publiczny, życie, zdrowie całego narodu lub dużej jej części itp. Po czwarte, wprowadzenie stanu nadzwyczajnego zwykle łączy się z zawieszeniem lub co najmniej ograniczeniem praw i swobód obywatelskich, ponieważ zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające dla przeciwstawienia się temu szczególnemu zagrożeniu.9

Poszczególne stany nadzwyczajne różnią się nie tylko materialnymi przesłankami, ale także czasem dopuszczalnego obowiązywania i organem uprawnionym do ich ogłaszania. Wprowadzane są na podstawie ustaw szczegółowych, w drodze rozporządzenia podawanego do publicznej wiadomości (art.228 pkt.2). Upoważnienie do wprowadzenia stanów: wojennego i wyjątkowego, na wniosek Rady Ministrów, posiada Prezydent RP, zaś stanu klęski żywiołowej Rada Ministrów.

Wedle konstytucji, organy władzy publicznej oraz zakres ich działania w stanach nadzwyczajnych określają ustawy szczegółowe. Wszelkie działania podejmowane w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa (art.228 pkt.5).

II.2. Podstawy prawne działalności administracji w stanach nadzwyczajnych

II.2.1. Zagrożenie militarne

Zarówno państwowa, jak i samorządowa administracja każdego szczebla, w wypadku sytuacji zagrażającej obronności kraju zobowiązana jest działać na podstawie Ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej.

Na podstawie jej art.2, postanowienia tej ustawy dotyczą także wszystkich przedsiębiorców oraz innych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych.

W podobnych okolicznościach (zagrażających bezpieczeństwu państwa) działa również, powołana między innymi w tym celu, Obrona Cywilna. Podstaw prawnych jej funkcjonowania szukać należy w dziale IV ustawy z 21 listopada 1967 roku. Art. 137 tej ustawy pozwala i zobowiązuje OC do ratowania i udzielania pomocy poszkodowanym w czasie wojny. Natomiast struktura organizacyjna ukształtowana jest na podstawie art. 138 ustawy. Wedle zapisu tego artykułu, podstawowymi jednostkami organizacyjnymi przeznaczonymi do wykonywania zadań obrony cywilnej są formacje obrony cywilnej, składające się z ministrów, wojewodów, kierowników urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej, wójtów lub burmistrzów i pracodawców. Wojewoda, będący, na mocy art. 17 ust.8, terenowym organem OC w województwie jest wojewoda. Natomiast szczegółowy zakres zadań, zasady i tryb kierowania oraz koordynowania przez niego przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej, określany jest przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia.

Przepisy dotyczące obronności regulowane są również w: w ustawie z 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz.U.-nr 29. póz. 154 z póżn. zm.), a także w kilku innych ustawach regulujących sprawy związane z obroną kraju, niekiedy tylko pośrednio. Między innymi można tu wy­mienić:

– ustawę z 22 czerwca 1995 r. o za kwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczy-pospolitej Polskiej (Dz.U. nr 86, po/. 433; zm. Dz.U. nr 141, póz. 692, Dz.U. z 1996 r. nr 106. póz. 496; ustawę z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodo­wych (tekst jedn. Dz.U. z 1992 r., nr 8, póz. 31); ustawę z 21 maja 1963 r. o dyscyplinie wojskowej oraz o odpowie­dzialności żołnierzy za przewinienia dyscyplinarne i za naruszenie honoru i godności żołnierskiej (Dz.U. z 1977 r., nr 23, poz. 101); ustawę / 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. nr 78, po/. 462), która m.in. określa zasady współdziałania Straży Granicz­nej / Wojskami Lotniczymi i Obrony Powietrznej oraz Marynarką Wojenną w zakresie ochrony granicy państwowej; ustawę / 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. nr 78, póz. 461). która m.in. określa warunki wykonywania lotów w przestrzeni RP przez własne i obce statki powietrzne; ustawę z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich RP i administracji morskiej (Dz.U. nr 32, poz. 131. zm. Dz.U. z 1994 r. nr 27. poz. 96, Dz.U. z 1995 r. nr 7, poz. 31. Dz.U. nr 47,,poz. 243. Dz.U. z 1996 r. nr 34, póz. 145). która m.in. określa przepływ okrętów wojennych obcych państw przez polskie morze terytorialne oraz warunki ich wejścia na polskie morskie wody wewnętrzne; ustawę / 30 sierpnia 1991 r. o zakladach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz 400, zm. Dz.U. z 1992 r. nr 63, poz. 31, Dz.U. z 1994 r. nr 121, poz. 591, Dz.U. z 1995 r. nr 138, póz. 682, Dz.U. z 1996 r. nr 24, poz. III), która określa tworzenie, organizacje i kontrolowa­nie zakładów opieki zdrowotnej utrzymywanych przez Ministra Obrony Narodowej.

W szczegółach sposób obrony, jej zakres, środki, a także niezbędne działania w okresie pokoju określają akty normatywne wydawane przez naczelne i centralne organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i specjalnej, a także organy niższe, w tym wykonujące zadania dowódców okręgów wojskowych i rodzajów sił zbrojnych. Regulują one np. działania związane z rezerwami osobowymi, służbą wojskową, służbą zastępczą, służbą w obronie cywilnej, powszechną samoobroną ludności, świadczeniami na rzecz obrony itp. W wojsku dużą rolę odgrywają także różnego rodzaju regulaminy służby, postępowania w określonych sytuacjach, korzystania z obiektów, sprzętu itp.

Poszczególne ustawy, akty normatywne i regulaminy są z reguły realizowane za pomocą aktów administracyjnych mających charakter decyzji ad­ministracyjnych bądź poleceń służbowych; adresowane do żołnierzy – noszą one z zasady nazwę rozkazu10.

Ze stanem zagrożenia militarnego związane są także zawarte w tejże ustawie przepisy o świadczeniach osobistych lub rzeczowych. Świadczenia osobiste w czasie pokoju polegają na wykony­waniu różnego rodzaju prac doraźnych na rzecz przygotowania obrony pań­stwa. Obowiązek świadczeń osobistych może obejmować również obowiązek użycia posiadanych narzędzi prostych, a w stosunku do osób wykonujących świadczenia polegające na doręczaniu dokumentów powołania do czynnej służby wojskowej oraz wezwań do wykonywania świadczeń, zwanych kuriera­mi — także posiadanych środków transportowych. Obowiązek takich świad­czeń jest nałożony na osoby posiadające obywatelstwo polskie, które ukończy­ły szesnaście, a nie przekroczyły sześćdziesięciu lat życia. Czas wykonywania świadczeń osobistych nie może przekraczać jednorazowo dwunastu godzin, a w stosunku do kurierów oraz osób dostarczających i obsługujących przed­mioty świadczeń rzeczowych — czterdziestu ośmiu godzin. Nałożenie obowiąz­ku wykonania świadczeń osobistych może nastąpić najwyżej trzy razy w roku11.

Natomiast zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577) wojewoda wykonuje wiele swych uprawnień poprzez swoja administrację.

II.2.2 Sytuacje zagrażające życiu i zdrowiu

Nagłe zagrożenie życia lub zdrowia każdej osoby, pociąga za sobą konieczność podjęcia medycznych działań ratowniczych. Zagadnienie to zostało całościowo uregulowane w uchwalonej Ustawie z dnia 25 lipca 2001 roku o Państwowym Ratownictwie Medycznym12. System Ratownictwa Medycznego, działa w ramach systemu gotowości cywilnej i cywilnego zarządzania kryzysowego w czasie pokoju oraz systemu ochrony zdrowia na podstawie art.2, uchwalonej Ustawy.. Może być również wykorzystywany w stanach nadzwyczajnych (art.2 ust.2). Wojewoda staje się wówczas organem administracji publicznej właściwy w zakresie wykonywania zadań systemu na obszarze województwa. (art. 14). Może on żądać od starostów udzielenia informacji o organizacji systemu na terenie danego powiatu (art. 16). Wojewoda odpowiada w szczególności za określenie liczby i rozmieszczenie centrów powiadamiania ratunkowego, szpitalnych oddziałów ratunkowych oraz zespołów ratownictwa medycznego, sprawuje nadzór nad funkcjonowaniem systemu na obszarze województwa, przygotowuje i aktualizuje przynajmniej raz w roku wojewódzki plan zabezpieczenia medycznych działań ratowniczych i wojewódzkiego programu w zakresie ratownictwa medycznego, do czego upoważnia go art.16 ust.1. Ponadto na tej samej podstawie organizuje stały monitoring zagrożeń dla życia lub zdrowia na obszarze województwa oraz przesyła ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, na jego żądanie, informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania systemu na obszarze województwa, a także sam posiada prawo uzyskania takich informacji od starostów, o działaniach systemu na terenie powiatu.

Upoważnienie wojewody do koordynowania funkcjonowania systemu na obszarze województwa, wydawania poleceń starostom, w szczególności w celu podjęcia, przeprowadzenia i zapewnienia kierowania medycznymi działaniami ratowniczymi, szczególnie w przypadku wystąpienia nagłego zagrożenia życia lub zdrowia o skali przekraczającej możliwości organizacyjne starosty następuje na podstawie art.18.

II.2.3 Zagrożenie pożarowe

Ochrona przeciwpożarowa powołana została w 1991 roku na podstawie Ustawy o ochronie przeciwpożarowej13. Z ustawą tą korespondują przepisy ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. nr 88, poz. 400 z późn. zm.), normujące organizacją i funkcjonowanie państwowej służby administracyjnej w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Ustawa o ochronie przeciwpożarowej stanowi, iż zadaniem ochrony przeciwpożarowej jest zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianie się pożaru. Jednak już art. 1 upoważnia i zobowiązuje ją do działań w przypadku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz innych zagrożeń życia, zdrowia, mienia i środowiska. Ochrona przeciwpożarowa ma również na celu zapewnienie sił i środków do ich zwalczania oraz prowadzenia działań ratowniczych.

Art.14 ust.3 stwierdza, iż to wojewoda na obszarze województwa określa zadania krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego, który jest integralną częścią ochrony przeciwpożarowej. Na podstawie tego samego prawa koordynuje on również funkcje systemu i kontroluje wykonywanie powierzonych mu zadań, a w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń życia zdrowia lub środowiska kieruje tym systemem. Na mocy tego samego prawa W sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń ludzi i środowiska, występujących na obszarze przekraczającym granice powiatu, koordynacja działań powiatowych zespołów do spraw ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa należy do wojewody.

Natomiast art.14 ust. 4,6 daje wojewodzie uprawnienia do wykonywania zadania przy pomocy zespołów do spraw ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa, które w przypadku powstania klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska noszącego znamiona kryzysu, stają się zespołami reagowania kryzysowego. Zgodnie z treścią art.14 ust.7 skład, szczegółowe zasady działania i tryb powoływania zespołów określa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w drodze rozporządzenia.

Ósmego listopada 1996 roku uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Art. 1, ust.2 nakazuje: wykonywanie pomocniczych specjalistycznych czynności ratowniczych w czasie klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń przez inne służby ratownicze. Ustawodawca rozumie przez to działania Państwowej Straży Pożarnej w ramach udzielanej pomocy innym służbom ratowniczym, z wyłączeniem działań porządkowo-ochronnych, zastrzeżonych dla innych jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Także art. 2 w ust. 1 stwierdza, iż PSP jest organizatorem krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, mającego na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska między innymi poprzez walkę z klęskami żywiołowymi.

Istotna jest także w tych przypadkach ustawa z 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie14. Art. 15 stwierdza, iż wojewoda jest, który w związku z pełnieniem funkcji przedstawiciela Rady Ministrów wykonuje szereg powierzonych mu zadań.

Punkt 4 tego artykułu, zobowiązuje wojewodę do zapewnienia współdziałania wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa oraz kierowania ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia, zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków na zasadach określonych w ustawach. Kompetencje te, w myśl przywołanej ustawy, dotyczą nie tylko zagrożenia pożarowego, ale i każdego innego.

II.4 Klęska żywiołowa

W myśl obowiązującego nadal dekretu 23 kwietnia 1953r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych15, klęskami żywiołowymi są wszelkiego rodzaju zdarzenia żywiołowe zagrażające bezpieczeństwu życia, mienia większej liczbie osób lub mogące wywołać poważne zakłócenia gospodarki narodowej, dla których zwalczania konieczna jest zorganizowana akcja społeczna (art.1 ust.1 pkt.1,2). Przepisy te dotyczą także poważniejszych katastrof.

Podobnie, jak w poprzednich przypadkach, kierownictwo akcji społecznej, znajduje się w rękach wojewody (art.2 ust.1). Wojewoda działa, mając do dyspozycji określone środki. Gdy okazują się one niewystarczające, może wprowadzić obowiązek świadczeń osobistych i rzeczowych na cele zorganizowanej akcji społecznej. Według treści art.4, świadczenia te polegają na:

  1. udzielaniu pierwszej pomocy osobom, które uległy nieszczęśliwym wypadkom,

  2. udostępnianiu pomieszczenia poszkodowanym na czas niezbędny dla udzielenia pierwszej pomocy i schronienia,

  3. przyjęciu na przechowanie i pilnowaniu mienia poszkodowanych,

  4. zabezpieczeniu zagrożonego inwentarza żywego,

  5. pełnieniu warty w celu zapobieżeniu rozprzestrzenienia się klęski,

  6. wykonywaniu określonych robót,

  7. dostarczeniu narzędzi potrzebnych przy prowadzenia akcji,

  8. dostarczeniu środków przewozowych wraz z niezbędnym inwentarzem pociągowym.

Tryb powoływania do wykonania obowiązku świadczeń, zasady ich wykonywania oraz kategorie osób zwolnionych od tych świadczeń określa w drodze rozporządzenia Rada Ministrów (art.5 ust.2).

Swą moc zachowuje także rozporządzenie Rady Mini­strów z 14 lipca 1953 r. w sprawie wykonania art. 5 dekretu o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych (Dz.U. nr 37. poz. 158).

W przypadku klęsk żywiołowych prawo przydziela również zadania formacjom Obrony Cywilnej. Bowiem wśród jej celów znajduje się także zwalczanie klęsk żywiołowych, zagrożeń środowiska oraz usuwanie ich skutków, ochrona ludności, zakładów pracy, urządzeń użyteczności publicznej i dóbr kultury. Podstawą prawną jest tu przywołana wcześniej ustawa z 21 listopada 1967 roku.

Prawo przewiduje również stan określany nadzwyczajnym zagrożeniem środowiska. Kwestię tę reguluje ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa. Art. 104 ust. 1 stanowi:

W razie nadzwyczajnego stanu zagrożenia środowiska wojewoda, poprzez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w porozumieniu z marszałkiem województwa, podejmie działania i zastosuje środki niezbędne do usunięcia zagrożenia i jego skutków, określając w szczególności związane z tym obowiązki organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego i jednostek organizacyjnych.”

Natomiast art. 8a ustawy mówi, iż „Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustala ogólne kierunki działania organów Inspekcji lub – w przypadku nadzwyczajnego zagrożenia środowiska w zakresie należącym do właściwości Inspekcji Ochrony Środowiska – szczegółowe zasady postępowania inspektorów, a także zasady ich współdziałania z innymi organami administracji publicznej.”

II.5. Zagrożenie bezpieczeństwa publicznego

Zapewnienie bezpieczeństwa oraz spokoju i porządku publicznego jest obowiązkiem wielu organów administracji publicznej. Część z nich odgrywa jednak w tym zakresie rolę podstawową, są one bowiem specjalnie powołane do realizacji zadań z dziedziny bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tę administrację specjalną w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa, spokoju i po­rządku publicznego tworzą: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Policja. Urząd Ochrony Państwa. Podstawy prawne organizacji i funkcjono­wania tej administracji stanowią: ustawa z czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz.U. nr l06, poz.. 491), ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. nr 30, poz. 179; zm.1995 r. nr 104, poz. 515 z późn, zm.), ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U.nr 30, póz. 180 z późn. zm.).16

Podsumowanie

Analizując przedstawione zdarzenia i odpowiadające im akty prawne należy stwierdzić, iż celem działania administracji publicznej w sytuacjach nadzwyczajnych są dwa rodzaje zjawisk. Pierwsze wywołane siłami natury, drugie powstałe w wyniku działalności człowieka. Zobowiązana jest ona do reakcji w sytuacji nagłego i bezpośredniego zagrożenia, zmierzających do ochrony życia, zdrowia, mienia, bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Na podkreślenie zasługuje rozbicie przepisów dotyczących sytuacji nadzwyczajnych na wiele aktów prawnych, częstokroć pochodzących z bardzo odległej przeszłości i mających swe źródło w innych realiach społeczno – politycznych

Rozdział III

Zadania i kompetencje wojewody małopolskiego i administracji samorządowej w stanach nadzwyczajnych i formacje podległe

III.1 Kompetencje wojewody względem administracji terenowej

Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego zmienia na okres przejściowy układ kompetencji organów państwowych. Zmiana ta polega na wzmocnieniu pozycji organów wykonawczych (by były zdolne do operatywnego działania w celu prze­zwyciężenia kryzysu) oraz na ograniczeniu możliwości korzystania przez różne organy państwowe z niektórych kompetencji dostępnych w normalnej sytuacji. Zasady działania organów władzy publicznej, w tym wojewody, w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych określa przytaczane wcześniej prawo17.

Sprawne administrowanie częścią terytorium państwa, szczególnie w stanach zagrożenia, wymaga precyzyjnego podziału obowiązków i uprawnień. Przepisy ustawy o administracji rządowej w województwie wskazują na wojewodę, jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. W związku z wykonywaniem tej funkcji odpowiada on za realizację wielu zadań, do których zaliczone zostały i te dotyczące organizacji bezpieczeństwa państwa i obywateli w przypadku wystąpienia stanów nadzwyczajnych.

Jednym z uprawnień wojewody, są kompetencje koordy­nacyjne, wykonywane z punktu widzenia polityki rządu. Z reguły odnoszą się one do tzw. organów rządowej administracji niezespolonej, ale niekiedy dotyczą także innych organów, np. samorządu terytorialnego czy fundacji korzystających z środków publicznych. Artykuł 10 uoarw określa te kompetencje w sposób ogólny, niekiedy nieprecyzyjny, co do sposobu działania odwołując się też do odrębnych ustaw (np. gdy chodzi o wykonywanie i koordynacje zadań w zakre­sie obronności i bezpieczeństwa)18.

W sprawach działania w stanach zagrożenia (np. zagrożenia życia, zdrowia, mienia, bezpieczeństwa państwa, klęsk żywiołowych itp.) wojewoda zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej. Mimo że nie zawsze są to jednostki organizacyjnie jemu pod­ległe, art. 16 uoarw upoważnia go do wydawania wiążących poleceń, o których informuje niezwłocznie właściwego ministra. Polecenia te mogą dotyczyć także spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej. Minister może wstrzymać wydawanie poleceń, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów, który rozstrzyga spory w tym zakresie.

W stanach zagrożenia wojewoda wykonuje swoje zadania przy pomocy zespołów do spraw ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa. Zespoły te, w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia oraz zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska noszącego znamiona kryzysu, stają się zespołami reagowania kryzysowego (art.14 ust.6). Szczegółowy skład, zasady działania i tryb powoływania zespołów określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.19

Na podstawie §1 ust.1, §2 ust.1 i 2 wspomnianego rozporządzenia, Wojewoda Małopolski zarządzeniem nr 39, powołuje Wojewódzki Zespół do Spraw Ochrony Przeciwpożarowej i Ratownictwa.20 W skład Zespołu, zgodnie z §1 zarządzenia wchodzą:

  • Przewodniczący – Wojewoda Małopolski

  • Zastępca – Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie

  • Członkowie: Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie,

  • Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie,

  • Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie,

  • Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie,

  • Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Krakowie.

Treść §2 uległa zmianie i zgodnie z zarządzeniem nr 22/01 z dnia 19 stycznia 2001 roku i brzmi: „§2 Do udziału w pracach Zespołu zapraszani są: Przedstawiciel Zarządu Województwa Małopolskiego i Dyrektor Wydziału Zarządzania Kryzysowego, Ochrony Ludności i Spraw Obronnych Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego”.21 Obsługa kancelaryjno-biurowa prowadzona jest przez Wydział Zarządzania Kryzysowego, Ochrony Ludności i Spraw Obronnych Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego (§3).

Na podstawie §5 ust.4 rozporządzenia, Wojewoda Małopolski zarządzeniem nr 78 z dnia 6 kwietnia 1999 roku, ustala regulamin Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Ochrony Przeciwpożarowej i Ratownictwa.22 Treść regulaminu zawiera załącznik do zarządzenia, w którym czytamy, że regulamin określa szczegółowe zasady bieżących prac zespołu oraz działania w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń życia, zdrowia lub środowiska (§1). Do udziału w pracach zespołu przewodniczący, stosownie do potrzeb może zaprosić inne osoby, w szczególności:

  • kierowników zespolonych służb, inspekcji, straży wojewódzkich, które nie wchodzą w skład zespołu,

  • dyrektorów wydziałów urzędu wojewódzkiego

  • kierowników wojewódzkich organów administracji niezespolonej lub ich przedstawicieli,

a w sprawach ochrony przeciwpożarowej lub nadzwyczajnych zagrożeń występujących na terenie powiatu:

  • starosta tego powiatu lub upoważniony przez niego członek zarządu.

Zespół działa w oparciu o plan prac zatwierdzony przez przewodniczącego, który określa tematykę, terminy, składy osobowe oraz miejsca planowanych posiedzeń. Członków zespołu oraz zaproszone osoby powiadamia się o terminie i miejscu posiedzenia na 7 dni przed planowanym terminem (§5).

Schemat struktury zarządzania kryzysowego wojewody

wojewoda

Zespół Reagowania Kryzysowego

Wydział Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności

Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego

Sekretariat Zespołu Reagowania Kryzysowego

Służba Informacyjna

Kancelaria całodobowa

W przypadku konieczności natychmiastowej analizy i oceny zagrożeń, koordynacji lub kierowania działaniami krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego, przewodniczący może zarządzić posie-dzenie w trybie natychmiastowym (§7).

W przypadku wystąpienia sytuacji nadzwyczajnego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska na obszarze województwa, zespół pełni funkcję sztabu wojewody, zwanego Zespołem Reagowania Kryzysowego. Decyzję o przekształceniu zespołu w sztab podejmuje wojewoda. Sztab stanowi zespół pomocniczo – doradczy wojewody w zakresie koordynacji działań i podejmowania czynności w sytuacji nadzwyczajnego zagrożenia (§10).

Zgodnie z treścią §11, obsługę techniczno – operacyjną sztabu w stanach nadzwyczajnych zapewnia Centrum Zarządzania Kryzysowego Wojewody, który wobec sztabu spełnia także rolę:

  • ośrodka reagowania kryzysowego wojewody umożliwiającego koordynację działań podejmowanych w sytuacjach nadzwyczajnych, a także weryfikacje skuteczności realizacji podjętych decyzji,

  • ośrodka pozyskiwania, przetwarzania i przekazywania informacji,

  • całodobowej kancelarii,

  • zaplecza do pracy,

  • międzypowiatowego, międzywojewódzkiego i międzynarodowego punktu kontaktowego,

  • miejsca koordynacji przejmowania i udzielania pomocy humanitarnej, technicznej i eksperckiej.

III.2 Kompetencje wojewoda wobec administracji zespolonej

Administracja rządowa na obszarze województwa wykonywana jest naturalnie również, przez działających pod zwierzchnictwem wojewody kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu:

  • wojewody, z ustawowego upoważnienia,

  • własnym, jeżeli ustawy tak stanowią (art.2, pkt.2 ).23

Na szczeblu wojewódzkim do kategorii służb, inspekcji i straży zespolonych z urzędem wojewody zaliczonych zostało, na mocy ustaw ich dotyczących, dwanaście organów i ich aparatów pomocniczych24. Są to: Inspekcja Handlowa – art.14, Służba Ochrony Zabytków – art.18, Inspekcja Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych – art.27, Inspekcja Sanitarna – art. 51, Policja – art.62, Inspekcja Ochrony Środowiska – art.74, Państwowa Straż Pożarna – art.76, Inspekcja Farmaceutyczna – art.79, Inspekcja Budowlana – art. 90, Inspekcja Ochrony Roślin – art.107, Inspekcja Nasienna – art.109, Inspekcja Weterynaryjna – art.126 ustawy kompetencyjnej.25

Kompetencje wojewody wobec tych podmiotów polegają przede wszystkim na tym, że działają one pod jego zwierzchnictwem i, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w jednym urzędzie (art.4). W przepisie tym uwypuklony został aspekt organizacyjny, jednak zespolenie organizacyjne nie zostało uznane za element konieczny tej zasady i zgodnie z ustawą kompetencyjną wszystkie podstawowe służby i inspekcje pozostały organizacyjnie poza urzędem wojewódzkim.26

Nie oznacza to jednak całkowitej niezależności kierowników wojewódzkich tych służb, inspekcji i straży w sferze kształtu organizacyjnego ich aparatu pomocniczego. Wyrazem wyraźnego powiązania organizacji tego aparatu z urzędem wojewódzkim jest, wspomniany wcześniej statut urzędu wojewódzkiego, który określa organizację całej, a zatem obejmującej również te służby, zespolonej administracji rządowej w województwie. To powiązanie dotyczy także regulaminu urzędu wojewódzkiego, określającego szczegółową organizację oraz tryb pracy tego urzędu – art.30 ust.1.

W myśl ust.2, częścią tego regulaminu są regulaminy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych, będących aparatem pomocniczym kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, chyba że ustawy stanową inaczej.

To powiązanie oznacza także uzyskanie przez wojewodę, w formie władczej, zasadniczego wpływu na ukształtowanie tych jednostek organizacyjnych.

W tym zakresie wojewoda uzyskał kompetencję do ustalania statutu urzędu wojewódzkiego i nadawania go zespolonej administracji rządowej. Do obligatoryjnych jego elementów (art.29ust.3) należy m.in. określenie:

  1. nazw stanowisk kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich

  2. nazwy komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników, o których wyżej mowa

  3. zakresy działania powyższych komend i inspektoratów.

W sytuacjach nadzwyczajnych obowiązkiem wojewody jest zapewnienie współdziałania wszystkich jednostek organizacyjnych administracji zespolonej w województwie oraz kierowanie działaniami zmierzającymi do zapobiegania zagrożeniom życia, zdrowia, mienia, bezpieczeństwa i porządku publicznego. Koordynuje także działania zapobiegania klęskom żywiołowym oraz zwalczania i usuwania ich skutków.

III.3. Kompetencje wojewody wobec administracji niezespolonej

Na terenie województwa funkcjonują również inne jednostki administracji, nie zespolone bezpośrednio z Urzędem Wojewódzkim. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie, definiuje w art.9 pkt.3 pojęcie administracji niezespolonej. Przez te kategorię organów należy rozumieć terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi oraz kierowników państwowych osób prawnych i kierowników innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Ich wykaz, zawiera załącznik do ustawy. Należą do nich:

  • dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień,

  • izby skarbowe, urzędy skarbowe, inspektorzy kontroli skarbowej,

  • dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych,

  • dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar,

  • dyrektorzy okręgowych urzędów pobierniczych i naczelnicy obwodowych urzędów pobierniczych,

  • dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej,

  • dyrektorzy urzędów celnych,

  • dyrektorzy urzędów morskich,

  • dyrektorzy urzędów statystycznych,

  • kierownicy inspektoratów żeglugi śródlądowej,

  • komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic oraz komendanci granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży Granicznej,

  • Prezes Agencji Rynku Rolnego,

  • Regionalni inspektorzy celni,

  • okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego27.

Status prawny tych organów został określony jednoznacznie. Nie zostały one objęte zespoleniem, a wojewoda jako organ sprawujący władze administracji ogólnej otrzymał w stosunku do nich pewne uprawnienia.

Zgodnie z treścią art.17 wojewodowie uzyskali znaczący wpływ na obsadę osobową tych organów. Powoływanie i odwoływanie organów administracji niezespolonej następuje na wniosek właściwego miejscowo wojewody albo po uzyskaniu uprzednio jego zgody, chyba że z ustawy szczególnej kreującej stosunek pracy tych organów wynika co innego.

Kolejnym uprawnieniem wojewody w stosunku do organów administracji niezespolonej, w myśl art.18 pkt.1, jest obowiązek uzgadniania przez te organy z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego, stanowionych przez te organy na podstawie odrębnych ustaw. Zgoda ta stanowi warunek dalszego procesu prawotwórczego organu administracji niezespolonej, bez której nie jest on legalny.

Przepis art.18 pkt.2 zobowiązuje organy administracji niezespolonej do zapewnienie zgodności swoich działań z poleceniami wojewody, o których mówi art.16 ust.1. Polecenia te, wojewoda wydaje w związku ze sprawowaniem funkcji przedstawiciela Rady Ministrów.

Organy administracji niezespolonej, zgodnie z treścią art.18 pkt.3, zobowiązane są składać wojewodzie roczne informacje, a na żądanie wojewody udzielać bieżących wyjaśnień o swojej działalności na obszarze województwa.28

W przypadku wystąpienia stanów nadzwyczajnego zagrożenia, unormowanego w art.15 pkt.4, wojewoda zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej, także administracji niezespolonej w podejmowaniu działań mających na celu ich zwalczanie. W czasie trwania stanów nadzwyczajnych, wojewodzie przysługuje, niezależnie od uprawnień wynikających z odrębnych przepisów, prawo do żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec każdego pracownika rządowej administracji niezespolonej, który dopuścił się naruszenia prawa (art.19).

III.4 Prawo lokalne

W tym miejscu niezbędne jest także zwrócenie uwagi na specyficzny rodzaj prawa, jakim jest prawo lokalne, stanowione na podstawie art. 87 ust. 2 Konstytucji przez władze gminy, powiatu lub wojewódzkich władz samorządowych. Rolą wojewody jego kontrola i akceptacja.

Kolejną przyczyną tworzenia prawa miejscowego jest fakt, iż w działalności prawotwórczej istnieje czasami konieczność uwzględnienia warunków lokalnych, co bywa w niektórych przypadkach bardzo trudne, bądź w ogóle niemożliwe dla organów centralnych. Regulacja niektórych zagadnień przez organy centralne ze względu na ich wagę i ilość nie jest celowa lub nie jest możliwa. Zagadnienia te zostały więc pozostawione przepisom lokalnym.

Stan taki ma szczególne znaczenie w sytuacjach nadzwyczajnych. Bowiem w przypadku wystąpienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych nie jest możliwe czekanie i występowanie o regulacje przez organy centralne, lecz konieczne jest podjęcie uregulowania lokalnego.

Polskie prawo wyjątkowo traktuje sytuacje nie cierpiące zwłoki, przy wydawaniu przepisów porządkowych. Wówczas kompetencje do wydania przepisu może przejąć zarząd gminy (forma zarządzenia) lub zarząd powiatu (forma uchwały). Zarządzenie to bądź uchwała podlegają zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady. W przypadku odmowy zatwierdzenia, bądź też nieprzedstawienia ich do zatwierdzenia tracą one swoją moc. Przyczyną odmowy zatwierdzenia mogą być względy prawne lub celowościowe.

Należy jednak pamiętać, iż przepisy lokalne nie mogą regulować zagadnień należących do innych jednostek organizacyjnych. Jeżeli sytuacja nadzwyczajna dotyczy obszaru większego niż gmina, decyzje podejmowane muszą być albo przez władze powiatu, lub samego wojewodę.

Lokalne przepisy wykonawcze wydawane są na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w ustawach prawa materialnego. Upoważnienie takie powinno określać przynajmniej przedmiot i zakres regulacji. Chodzi tutaj o upoważnienie szczególne, którego charakterystyczną cechą jest to, iż dotyczy ono materii ogólnie uregulowanej już w ustawie, natomiast pewne kwestie pozostawione są do uregulowania w drodze aktów prawa miejscowego. Możliwe jest również takie rozwiązanie legislacyjne, że ustawa ustala pewien reżim prawny z zastrzeżeniem, że może on być wprowadzany i znoszony na określonym terenie np. w gminie w drodze miejscowego aktu normatywnego. Przykładem może być tutaj wprowadzenie na określonym obszarze obowiązku świadczeń osobistych i rzeczowych w celu zwalczania klęski żywiołowej. Sprawę zwalczania klęsk żywiołowych normuje dekret z 23 kwietnia 1953 roku o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych29.

III.5. Rola Obrony Cywilnej.

Specyficzną formacją podległą na terenie województwa władzy wojewodzie, a przydatną szczególnie w stanach zagrożenia, jest Obrona Cywilna30. W Polsce stanowi ona system o sprecyzowanych zadaniach, strukturalnych i formach działania. Jest organicznie zespolona ze wszystkimi szczeblami administracji państwowej i samorządowej, a także podmiotami gospodarczymi i organizacjami społecznymi.

Podstawowe zasady organizacji i funkcjonowania obrony cywilnej formułuje międzynarodowe prawo wojenne, a zwłaszcza Protokół dodatkowy I z 1977 roku do Konwencji Genewskich z 1949 roku o ochronie ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych, ratyfikowany przez Polskę 19 września 1991 roku. Polska, współinicjator i współautor tego dokumentu, ratyfikowała go jako 110 państwo. W świetle unormowań międzynarodowych obrona cywilna oznacza wypełnienie wszystkich lub niektórych zadań humanitarnych, mających na celu ochronę ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych, przezwyciężenie ich bezpośrednich następstw i zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania. Sposób organizacji, zasady przygotowania i realizowania zadań obrony cywilnej są wewnętrzną sprawą każdego państwa. Powinny one jednoznacznie wynikać z odpowiednich przepisów prawa obowiązującego w danym kraju. Normy międzynarodowego prawa wojennego mają zastosowanie przede wszystkim w okresie trwania konfliktu zbrojnego.

18 maja 1973 roku Rada Ministrów podjęła uchwałę o powołaniu w Polsce obrony cywilnej. Obecny jej kształt określa ustawa z dnia 21 listopada 1967 roku wraz z późniejszymi zmianami o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej oraz wydane na jej podstawie dokumenty wykonawcze, w szczególności:

– rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 roku w sprawie obrony cywilnej;

– rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin oraz zasad i trybu koordynowania przez nich przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej.

Dokumenty te uwzględniają w znacznej mierze postanowienia międzynarodowego prawa wojennego dotyczące obrony cywilnej, w tym zwłaszcza Protokołów dodatkowych I i II do Konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 roku.

Stosownie do obowiązujących unormowań prawnych obrona cywilna RP jest elementem systemu obronnego państwa i stanowi kompleks przedsięwzięć o charakterze planistycznym, organizacyjnym, szkoleniowym, inwestycyjnym, materiałowo – technicznym i zaopatrzeniowym. Przedsięwzięcia te są realizowane przez organy administracji rządowej i samorządowej oraz inne jednostki organizacyjne.

Centralnym organem właściwym w sprawach obrony cywilnej jest szef Obrony Cywilnej Kraju, którego na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji powołuje prezes Rady Ministrów. Do zakresu działania szefa Obrony Cywilnej Kraju należy:

  • przygotowanie projektów założeń i zasad działania obrony cywilnej,

  • ustalenie ogólnych zasad realizacji zadań obrony cywilnej,

  • koordynowanie przedsięwzięć i sprawowanie kontroli nad realizacją zadań obrony cywilnej przez naczelne organa administracji, terenowe organa administracji rządowej i organa samorządu terytorialnego, a także

  • sprawowania nadzoru nad odbywaniem zasadniczej służby w obronie cywilnej.

Szefowi Obrony Cywilnej Kraju podlegają bezpośrednio Urząd Szefa Obrony Cywilnej Kraju oraz Centrum Doskonalenia Kadr Ochrony Ludności. Terenowymi organami obrony cywilnej w administracji rządowej i samorządowej są Wojewodowie, wójtowie oraz burmistrzowie (prezydenci miast) jako szefowie obrony cywilnej województw, powiatów i gmin. Do zakresu ich działania zalicza się kierowanie oraz koordynowanie przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej przez instytucje państwowe i samorządowe, podmioty gospodarcze i inne jednostki organizacyjne działające na ich terenach. Szefowie Obrony Cywilnej województw i gmin wykonują zadania obrony cywilnej przy pomocy podległych im urzędów oraz powołanych w ich strukturach specjalistycznych komórek organizacyjnych:

  • w województwach – przy pomocy Wojewódzkich Inspektorów Obrony Cywilnej,

  • w miastach powyżej 40 tys. mieszkańców – Miejskich Inspektoratów Obrony Cywilnej,

  • w pozostałych gminach – pracowników do spraw obrony cywilnej.

Za realizację zadań obrony cywilnej w zakładach pracy odpowiedzialni są ich właściciele lub kierownicy. Ministrowie (kierownicy) urzędów centralnych mają obowiązek uwzględniania zadań obrony cywilnej w nadzorowanych przez nich dziedzinach.

Wyznaczone zadania mają również Organizacje Społeczne, które wykonują zadania obrony cywilnej w zakresie wynikającym z ich statusów i programów działania. Zasady i sposoby realizacji są uzgadniane w porozumieniach zawieranych przez ich naczelne organy z szefem Obrony Cywilnej Kraju. Formacje obrony cywilnej tworzy się w gminach i zakładach zatrudniających więcej niż 50 pracowników. W zakładach pracy zatrudniających mniej niż 50 pracowników, mogą być tworzone wspólne formacje dla kilku sąsiadujących ze sobą zakładów.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami w gminach i zakładach pracy tworzy się:

-formacje obrony cywilnej ratownictwa ogólnego

-formacje obrony cywilnej przeznaczone do wykonywania zadań specjalnych31.

Na podstawie Wytycznych Szefa Obrony Cywilnej Kraju z dnia 13 października 1999 r. ustalono plany obrony cywilnej. Zostały one opracowane w celu ustalenia i przygotowania przedsięwzięć organizacyjnych i rzeczowych obrony cywilnej na okres zewnętrznego zagrożenia państwa i wojny.

Plany obrony cywilnej wykonywać mają wszystkie organy administracji rządowej i samorządowej, jednostki organizacyjne, jak i instytucje, podmioty gospodarcze, na których ciąży obowiązek przygotowania i realizacji zadań obrony cywilnej.
Za opracowanie planów obrony cywilnej odpowiadają organy obrony cywilnej, a więc starosta, prezydent, burmistrz, wójt oraz kierownicy instytucji, jednostek organizacyjnych i zakładów pracy.

Podstawę opracowania planów obrony cywilnej stanowi ocena zagrożenia oraz potrzeby w zakresie realizacji zadań obrony cywilnej, a także w odpowiednim zakresie:

  1. uzgodnienia z innymi organami jednostek współdziałających;

  2. uzgodnienia z organami administracji nie zespolonej;

  3. porozumienia z organizacjami pozarządowymi;

  4. plan mobilizacji gospodarki.

Przy opracowaniu planów obrony cywilnej muszą być przestrzegane następujące zasady:

  • zgodności planowania z pełnym zakresem zadań obrony cywilnej;

  • realności planowanych przedsięwzięć (dostosowania zadań do możliwości realizacyjnych);

  • skoordynowania realizacji zadań obrony cywilnej z zadaniami jednostek współdziałających;

  • powiązania z planem mobilizacji gospodarki;

  • zwięzłego i czytelnego przedstawiania sposobu realizacji oraz zapewnienia ciągłości kierowania zadań32.

Przedsięwzięcia obrony cywilnej mają na celu zapobieganie niebezpieczeństwom wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych i przezwyciężenia ich bezpośrednich następstw oraz zapewnienia warunków koniecznych do przetrwania.

Działania obrony cywilnej zmierzają do ochrony ludności, zakładów pracy, urządzeń użyteczności publicznej, ratowania dóbr kultury oraz udzielania pomocy poszkodowanym w czasie wojny. W myśl art.17 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej organem obrony cywilnej na obszarze województwa jest wojewoda, który pełni funkcję Szefa Obrony Cywilnej Województwa.

Do zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Województwa należy kierowanie i koordynowanie przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej na administrowanym przez niego terenie. W szczególności33 zajmuje się on planowaniem działań z zakresu obrony cywilnej dla organów samorządu terytorialnego, instytucji państwowych, podmiotów gospodarczych i innych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych. Dokonuje oceny stanu przygotowań obrony cywilnej oraz podejmowania przedsięwzięć zmierzających do pełnej realizacji zadań, opracowuje plany obrony cywilnej województwa, gmin i zakładów pracy, organizuje szkolenia i ćwiczenia obrony cywilnej, a także szkolenia ludności w zakresie powszechnej samoobrony. Dużą uwagę przykłada do przygotowania i zapewnienia sprawnego działania systemu wykrywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania, ewakuacji ludności oraz prowadzenia akcji ratunkowych, a co za tym idzie organizowania odpowiednich warunków bytowych oraz pomocy lekarskiej i społecznej dla ewakuowanej ludności.

Zadania Szefa Obrony Cywilnej Województwa obejmują również przygotowania publicznych zakładów opieki zdrowotnej do udzielania pomocy ludności poszkodowanej, koordynowanie przedsięwzięć w zakresie integracji sił obrony cywilnej do prowadzenia akcji ratunkowych oraz likwidacji skutków żywiołowych i zagrożeń środowiska.

Szef Obrony Cywilnej Województwa koordynuje i nadzoruje działalność szefów obrony cywilnej gmin oraz ustala dla nich okresowo zasady realizacji zadań obrony cywilnej.

Podsumowanie

Funkcjonujące w województwie struktury administracyjne tworzą system tzw. zarządzania kryzysowego – system reakcji społeczeństwa i władzy publicznej na sytuację kryzysową powodowaną przez klęski żywiołowe i inne zagrożenia. Szczególne kompetencje w tym zakresie przysługują wojewodzie, który jest zarówno przedstawicielem rządu i przewodniczącym struktur kolegialnych działających w województwie (Wydział Zarządzania Kryzysowego, Ochrony Ludności i Spraw Obronnych Urzędu Wojewódzkiego, Zespół do Spraw Ochrony Przeciwpożarowej i Ratownictwa).

Służby te w stanach zwyczajnych wykonują kompetencje wojewody poprzez: opracowywanie wojewódzkich planów obrony cywilnej, planu reagowania kryzysowego, monitorowaniu stanu bezpieczeństwa województwa, tworzenie systemu ostrzegania i alarmowania, prowadzenie treningów systemu powszechnego ostrzegania, a także organizowanie szkoleń w zakresie reagowania kryzysowego, obrony cywilnej.

Do obowiązków wojewody w tym zakresie, w myśl art.15ust.4, należy w szczególności: zapewnienie współdziałania wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kierowania ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków na zasadach określonych w ustawach.

W związku z tym przepisy ustawy precyzują środki prawne koordynacji stosowane przez wojewodę. I tak wojewoda może, jak już było to sygnalizowane, wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych, również organy samorządu terytorialnego.

W zakresie nie uregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, gdy jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, wojewoda wydaje rozporządzenia porządkowe.34 Wydane rozporządzenia przekazuje niezwłocznie organom administracji rządowej i samorządowej, na których terenie rozporządzenie ma być stosowane (art.40 ust.3).

Analizując przedstawione kompetencje wojewody w stanach nadzwyczajnych można dokonać ich klasyfikacji na:

  • prawodawcze, czego przykładem są wydawane rozporządzenia porządkowe,

  • koordynacyjne, w stosunku do działających w województwie organów administracji rządowej czy jednostek obrony cywilnej,

  • zapewniające współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych województwa w zakresie utrzymania porządku publicznego, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i usuwania ich skutków,

  • kontrolowanie wykonywania, na terenie województwa, zadań administracji rządowej wynikających z ustaw, rozporządzeń i zarządzeń naczelnych i centralnych organów administracji państwowej,

  • nadzorujące wykonywanie zadań przez odpowiednie służby i jednostki organizacyjne.

Rozdział IV

Prawa człowieka i obywatela w stanach nadzwyczajnych „regulowanych” przez wojewodę.

4.1. Informacje ogólne

Wprowadzenie w Kraju stanu nadzwyczajnego nierozerwalnie łączy się z kwestią ograniczenia części praw człowieka. Bowiem samą istotą stanu wojennego, wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej jest doprowadzenie do bardziej wydajnego funkcjonowania określonych organów państwowych, poprzez ograniczenie praw ogółu obywateli.

Prawa człowieka – pojęcie to określone jest jako zespół praw i wolności, które przysługują każdemu człowiekowi bez względu na rasę, płeć, język, wyznanie, przekonania polityczne, pochodzenie narodowe i społeczne, majątek itp. Prawa człowieka są prawami o charakterze moralnym, zbiorem postulatów domagających się poszanowania wartości najcenniejszych dla człowieka, takich jak życie, godność, wolność, swobodny rozwój35.

Wyrazem respektowania tak rozumianych praw są akty prawne w postaci konstytucji, ustaw, umów międzynarodowychdeklaracji organizacji międzynarodowych. Uznaje się je za wartości uniwersalne i równocześnie chroni się je, uznając za cenne dla człowieka i ludzkości. Kształtowały się od czasów oświecenia wraz z rozwojem nowoczesnych prądów myślowych. Jednak idea ochrony wartości nadrzędnych jest bardzo stara.

Wartości uznawane za podstawowe prawa człowieka są dostrzegana i doceniane również przez polskie społeczeństwo. O powszechnym zainteresowaniu ta problematyką świadczą wyniki badań przeprowadzonych przez OBOP36, z których wynika, iż 60 proc. społeczeństwa wie, że Polska podpisała Powszechną Deklarację Praw Człowieka. Deklaracja ta, i inne dokumenty wymieniają długą listę praw przysługujących człowiekowi jako jednostce, członkowi rodziny i wspólnoty państwowej.

4.2. Prawa człowieka w stanach nadzwyczajnych

Ojczyzna nasza znalazła się nad przepaścią. (…) Awanturnikom trzeba skrępować ręce, zanim wciągną ojczyznę w otchłań bratobójczej walki” – tak wprowadzenie stanu wojennego na podstawie dekretu zapowiadał generał Wojciech Jaruzelski.

W ślad za tym słowami zminimalizowano prawa i wolności obywatelskie, wprowadzono godzinę milicyjną, zawieszono działalność organizacji społecznych i związków zawodowych, internowano ok. 10 tys. osób37.

Wszystkie związane z tym przepisy: dekret i akty wykonawcze, nadal obowiązują. W świetle powyższego samo określenie stan wojenny lub wyjątkowy musi w wielu Polakach budzić tragiczne skojarzenia.

Tymczasem stan nadzwyczajny polega między innymi na wprowadzeniu ograniczeń praw i swobód obywatelskich lub ich częściowym zawieszeniu. Cały sens tej instytucji leży w tym, iż dla ratowania dobra nadrzędnego poświęca się dobra jednostki (dlatego np. w Konstytucji Marcowej z 1921 r. postanowienia dotyczące sta­nów nadzwyczajnych zamieszczone zostały w rozdziale o obowiązkach i pra­wach obywatelskich). Istnieje pewna grupa praw i wolności jednostki, które nie mogą być nigdy i w żadnych warunkach ograniczane (wylicza je w art. 4 ust. 2 Międzynarodowy Pakt Praw Politycznych i Obywatelskich z 16 grudnia 1966 r). Konstytucja zabrania ograniczania i zawieszania nawet w czasie stanu wojenne­go i wyjątkowego następujących wolności, praw, zakazów i zasad:

-prawa do godności człowieka,

-prawa do obywatelstwa i opieki Rzeczypospolitej podczas pobytu za granicą

-prawa do ochrony życia,

-prawa do humanitarnego traktowania w przypadku pozbawienia wolności,

-zakazu poddawania torturom, okrutnemu nieludzkiemu traktowaniu oraz karaniu, w tym karami cielesnymi,

-zakazu poddawania eksperymentom naukowym, w tym medycznym, bez zgody zainteresowanej osoby,

-zasady domniemania niewinności,

-prawa do obrony i obrońcy,

-prawa do rzetelnego sądu – niezależnego, bezstronnego i niezawisłego dzia­łającego bez nieuzasadnionej zwłoki i jawnie,

-prawa do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia,

-wolności sumienia i religii,

-prawa do składania petycji, wniosków oraz skarg zbiorowych i indywidu­alnych do organów publicznych,

-zasady zapewnienia prawnej ochrony rodziny i praw dziecka.

Pozostałe konstytucyjne prawa i wolności mogą być ograniczane i zawiesza­ne pod warunkiem, iż nie prowadzi to do dyskryminacji wyłącznie z powodu rasy, płci, języka, wyznania lub jego braku, pochodzenia społecznego, urodzenia oraz majątku38.

Kwestia wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z wol­ności i praw człowieka i obywatela oraz nakła­dania na niego określonych obowiązków, w tym, w szczególności świadczeń osobistych i rze­czowych jest zagadnieniem wymagającym szczególnej precyzji w ujęciu normatywnym. Pod­stawą konstytucyjną, umożliwiającą w ogóle zaproponowanie takich przepisów, jest art. 31 ust. 3, pozwalający na ograniczanie korzysta­nia z wolności i praw, gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa, obywateli, ochrony porządku publicznego czy ochrony środowi­ska. Zagrożenie dla wskazanych wartości i dóbr (konstytucyjne stany nadzwyczajne ze swej istoty mają charakter sporadyczny) wiąże się najczęściej z wystąpieniem sytuacji kryzysowej w rozumieniu tej ustawy, dlatego w niej ograni­czenia te muszą posiadać swoje legislacyjne unormowanie. Warunkiem konstytucyjnym pra­widłowego wykorzystania tej możliwości jest ustawowe określenie rodzajów (postaci) tych ograniczeń i przesłanek uzasadniających ich zastosowanie.

Regulacja normatywna zawarta w rozdziale 4 ustawy o gotowości cywilnej i zarządzaniu kryzysowym spełnia wymogi zawarte w Konstytu­cji (przytoczone wyżej), a w pewnym zakresie nawet je uzupełnia.

Sformułowane zostały w niej dwa katalogi. Pierwszym z nich jest katalog tych wolności i praw, które mogą zostać objęte ograniczeniami w korzystaniu z nich. Drugim zaś katalog rodzajów świadczeń, które mogą być nakładane. Pierwszy z nich wyraźnie wskazuje, że ograniczeniom, wprowadzonym na podsta­wie tej ustawy, mogą podlegać jedynie te wol­ności i prawa, z których korzystanie w sposób istotny utrudniałoby działania prowadzone w ramach reagowania kryzysowego lub stano­wiłoby bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia samego korzystającego z tego prawa.

Z tego powodu wprowadzono ogra­niczenia korzystania z takich wolności i praw, jak:

a) w zakresie wolności i praw politycznych -je­dynie wolności organizowania zgromadzeń,

b) w zakresie wolności i praw osobistych:

    • prawa do ochrony życia prywatnego i decydowania o swoim życiu osobistym, poprzez wprowadzenie nakazu ewakuacji, kwarantanny, poddania się określonym zabiegom lekarskim,

    • prawa do nienaruszalności mieszkania, poprzez nakaz jego opróżnienia lub zabez­pieczenia, dokonania rozbiórki lub wybu­rzenia budynku czy wykorzystania nieru­chomości dla celów bezpośrednio związa­nych z działaniami w sytuacji kryzysowej,

    • wolności poruszania się, poprzez na­kazanie lub zakazanie poruszania się w określony sposób lub przebywania w określonych miejscach w oznaczo­nym czasie.

Przedstawione w ustawie wyliczenie ma charakter zamknięty, nie przewidujący możliwo­ści wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z innych wolności i praw39.

Drugie wyliczenie obejmuje katalog prawnie dopuszczalnych świadczeń osobistych i rzeczo­wych, do których mogą zostać zobowiązani mieszkańcy określonych obszarów, z wyjątkami określonymi w dalszych przepisach.

Obok tych ograniczeń i obowiązków o cha­rakterze, w swej większości i istocie, indywidu­alnym (odnoszącym się do poszczególnych mieszkańców, co znajdzie swój wyraz również w procedurze ich ustanawiania), ustawa prze­widuje wprowadzanie ograniczeń o charakte­rze zbiorowym, w tym sensie, iż dotyczą one od razu i bezpośrednio wszystkich mieszkańców danego obszaru. Takie znaczenie posiadają:

  • zawieszenie na określony czas działalności rożnego typu placówek, w tym m.in. oświa­towych, kulturalnych, rozrywkowych, spor­towych itp.,

  • ograniczenie w pracy urządzeń łączności, a także wykonywania usług telekomunika­cyjnych i pocztowych,

  • ograniczenia w ruchu drogowym, kolejo­wym, lotniczym oraz w innych gałęziach transportu.

Zostały również określone organy, które są uprawnione do wprowadzania ograniczeń i świadczeń. Są nimi wyłącznie organy właściwe w zakresie gotowości cywilnej i zarządzania kry­zysowego, czyli Prezes Rady Ministrów, woje­woda, starosta i wójt, przy czym ograniczenia w korzystaniu z wolności i praw, ze względu na ich doniosłość prawną i równocześnie znaczną uciąż­liwość dla adresata, mogą być wprowadzone:

      1. wyłącznie przez wojewodę, z własnej inicja­tywy lub na wniosek starosty lub wójta, je­żeli to oni kierują działaniami w czasie sytu­acji kryzysowej, co dotyczy nakazu ewaku­acji, zakazu zgromadzeń, wprowadzenia tzw. godziny policyjnej, nakazu dokonania roz­biórek budynków, wprowadzenia reglamen­tacji zaopatrzenia, albo

      2. przez wojewodę lub starostę, co odnosi się zwłaszcza do pozostałych ograniczeń w ko­rzystaniu z wolności i praw, a także do nakła­dania obowiązku wykonania niektórych świadczeń.

W ustawie określony został tryb wprowa­dzania tych ograniczeń, który zawiera – co do zasady – dwa etapy. Pierwszy, o charakterze powszechnym, czyli odnoszący się do wszyst­kich przejawów ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw oraz nakładania obowiązków i świadczeń, polega na wydaniu przez odpowied­ni organ, o którym była wyżej mowa, aktu prawa miejscowego. Ustawa ta stanowi zatem samo­istną (co jest zgodne z unormowaniem art, 94 Konstytucji) podstawę wydawania ak­tów prawa miejscowego, o treści, określonej w niej normatywnie. Treść ta obejmuje w szcze­gólności rodzaj i zakres ograniczeń w wykony­waniu wolności i praw lub obowiązku świad­czeń, kategorie osób i podmiotów im podlegają­cych, zasięg terytorialny obowiązywania ogra­niczeń i świadczeń oraz czas ich trwania. Akty te podlegają kontroli przez właściwe, na mocy prze­pisów ustaw o charakterze ustrojowym, organy nadzoru (tj. przez wojewodę w odniesieniu do aktów starosty i wójta oraz Prezesa Rady Mini­strów w stosunku do aktów wojewody), przy czym, niezależnie od uprawnień przysługujących im na podstawie wspomnianych ustaw, mogą one – ze względu na konieczność błyskawiczne­go reagowania — w trybie natychmiastowym wstrzymać wykonanie aktu. Jako przesłanki ta­kiej decyzji ustawa uznaje wydanie go bez uza­sadnienia (przy czym nie chodzi tu o brak for­malnego uzasadnienia dołączonego do aktu, lecz o brak merytorycznych podstaw do wprowadze­nia ograniczeń lub świadczeń) albo przekrocze­nie granic upoważnienia ustawowego do jego wydania. Jeżeli .będzie to konieczne, organ wstrzymujący wykonanie aktu może wydać za­rządzenie zastępcze.

Druga faza odnosi się do sytuacji, w któ­rych niezbędne staje się – do wykonania aktu prawa miejscowego – zindywidualizowanie określonego obowiązku lub świadczenia w sto­sunku do konkretnych osób lub innych pod­miotów. W celu dochowania zasad praworząd­nego państwa, w którym nakładanie ciężarów, obowiązków czy świadczeń na konkretnie okre­ślone osoby odbywa się według prawnie okre­ślonej .procedury, w postaci indywidualnego aktu administracyjnego, przewiduje się w tej ustawie (co w ogóle nie było przewidziane w dotychczasowym ustawodawstwie) wyda­wanie indywidualnych decyzji administracyj­nych, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak ze względu na oczywiście odmienną naturę tych decyzji, związaną z nagłością zagrożeń i koniecznością natychmiastowej reakcji, niezbędne sta­ło się wprowadzenie pewnych modyfikacji po­stępowania administracyjnego, w szczególno­ści polegających na wprowadzeniu natychmia­stowej ich wykonalności, możliwości wydawa­nia w formie ustnej, następnie dopiero potwier­dzanej na piśmie, skróceniu do trzech dni ter­minu odwołania się do organu odwoławczego, którym jest wojewoda, skróceniu do siedmiu dni terminu rozpatrzenia odwołania40.

Ograniczenie praw obywatelskich wiązać się może z poniesieniem przez konkretną osobę określonych strat finansowych. Prawo przewiduje wyrównywanie strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.

Przyjęto w nim mieszany, administracyjno-sądowy tryb dochodzenia roszczeń i zasadę odpowiedzialności skarbu państwa za straty majątkowe powstałe wskutek ograniczenia wolności i praw człowieka. Każdemu zatem, kto poniósł stratę majątkową w następstwie takich ograniczeń, służy roszczenie o odszkodowanie. Obejmie ono tylko wyrównanie rzeczywistych strat, przemilcza kwestie korzyści, które ubiegający się o odszkodowanie mógłby osiągnąć. Nie przysługuje, jeżeli strata powstała z winy osoby trzeciej.

O odszkodowaniu orzeka w decyzji wójt, starosta, wojewoda – w zależności od tego, jaki organ administracyjny wydał akt normatywny bądź indywidualny administracyjny, w którego następstwie strata powstała. Mają oni obowiązek wydać ją w ciągu 3 miesięcy. Do wypłaty dojść ma w ciągu 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Postępowanie w tej kwestii jest jednoinstancyjne. Jednak poszkodowany niezadowolony z odszkodowania ma otwartą drogę do sądu powszechnego. Termin na wniesienie takiego powództwa to 30 dni41.

Na koniec warto zauważyć, iż przygotowywane obecnie nowe regulacje prawne znacznie ściślej regulują kwestię ograniczania praw obywatelskich. W projekcie ustawy upoważnione organy mogą ingerować w wolności obywatelskie, ustanawiając w rozporządzeniu kryzysowym ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności albo obowiązki świadczeń osobistych lub rzeczowych.

Te pierwsze mogą polegać na nakazaniu:

  1. określonego sposobu poruszania się,

  2. przebywania w wyznaczonych miejscach,

  3. opróżnienia pomieszczeń lub ich zabezpieczenia przed zniszczeniem,

  4. ewakuacji w ustalonym czasie,

  5. kwarantanny, szczepień ochronnych i badań lekarskich,

  6. reglamentacji wody, energii elektrycznej, gazu lub innych artykułów.

W ramach obowiązków świadczeń organy mogą zaś żądać:

  1. udzielania pomocy ofiarom kryzysu lub innych prac,

  2. oddania do używania nieruchomości lub rzeczy ruchomych, środków transportu, łączności itd.,

  3. pełnienia wart,

  4. przyjęcia na przechowanie materiałów lub zwierząt.

Ustawa wprowadza gwarancje, że decyzja ingerująca w prawa obywatelskie nie będzie dowolna i uznaniowa. Organ może ją podjąć tylko na czas oznaczony, gdy posiadane przez niego siły i środki nie wystarczają do zażegnania zagrożenia. Wcześniej musi wezwać do dobrowolnego wykonania pewnych świadczeń. Z ciężarów tych zwolniono osoby: do 16 lat i powyżej 60, chore, niepełnosprawne, ciężarne, sprawujące opiekę nad dziećmi do 14 lat, chorymi i niepełnosprawnymi. Ustawa uczyniła ponadto wiele, aby ograniczenia te były jak najmniej dotkliwe dla zobowiązanych. Przykładowo, za wykonanie niektórych nakazanych prac (pomoc ofiarom kataklizmu, przechowanie materiałów lub zwierząt) dostaną oni wynagrodzenie, a jeśli poniosą straty – będą mogli wystąpić o odszkodowanie.

Z uprawnień, jakie daje prawo, w styczniu 2002 roku skorzystał wojewoda mazowiecki42. W trakcie styczniowej odwilży, na Wiśle spływająca kra lodowa zerwała z kotwicy źle zacumowaną barkę, która dryfując wraz z krą, zagrażała warszawskim mostom. Zespół kryzysowy zmobilizował znajdujące się wzdłuż rzeki jednostki ochotniczej straży pożarnej (organizacji społecznej), a gdy i ta nie poradziła sobie z problemem, w ciągu kilku nocnych godzin odszukano jedyne w Polsce przedsiębiorstwo budownictwa rzecznego (przedsiębiorstwo prywatne), zlokalizowano jego właściciela, uruchomiono dawno nieużywany sprzęt (lodołamacze) i zabezpieczono barkę. Wszystkie te działania odbyły się na podstawie decyzji korzystającego ze swych uprawnień wojewody. Podkreślić jednak należy, iż przedsiębiorca, który w takich akcjach poniesie określone koszta, otrzymuje później stosowna zapłatę. Kwestie tę reguluje też projekt przygotowywanej ustawy o klęsce żywiołowej. Daje m.in. prawo dochodzenia odszkodowania każdemu, kto poniósł stratę majątkową w wyniku ograniczenia praw i wolności człowieka w czasie stanu nadzwyczajnego. Odszkodowanie ma wypłacać skarb państwa43.

Z klęskami żywiołowymi związany jest również problem wywołanych przez nie strat finansowych. Ustawa z 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorstw (Dz.U. z 2000 r. nr 60, poz. 704) dopuszcza (na określonych zasadach, udzielenie pomocy firmom dotkniętym skutkami klęski żywiołowej44. Prawo jednak taką możliwość dopuszcza, lecz nie zobowiązuje władzy publicznej do naprawienia poniesionych strat. Rzeczpospolta relacjonując proces sądowy rolnika domagającego się zadośćuczynienia za skutki powodzi pisała: „Zdaniem Włodzimierza K., właściciela zalanego gospodarstwa, na państwie spoczywa obowiązek uregulowania rzek i zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa. Brak uregulowania koryta rzeki powinien doprowadzić do wypłacenia odszkodowania za straty spowodowane przez powódź – argumentował. O pieniądze walczył nie tylko w sądzie. Ponad pół roku temu w Warszawie przykuł się do drzewa pod Kancelarią Rady Ministrów.

Zalane przez rzekę 37 ha rolnik dzierżawił od Akademii Rolniczej. Domagał się odszkodowania dla siebie i sześciorga dzieci. Pozwany skarb państwa reprezentował wojewoda małopolski.

W pierwszej instancji rolnik przegrał proces. Odwołał się do Sądu Apelacyjnego w Krakowie. Reprezentujący go, przydzielony z urzędu adwokat, prosząc o rozważenie argumentów apelacji, złożył również wniosek, aby w razie oddalenia pozwu nie obciążać powoda kosztami zastępstwa adwokackiego pozwanych. Przyznania kosztów domagała się radca prawny reprezentująca wojewodę. (…)SA w Krakowie utrzymał wyrok pierwszej instancji i oddalił apelację.

Państwo powinno chronić obywateli, regulując rzeki. Nie ma jednak takiego obowiązku. Z faktu, że powódź dotknęła powoda, nie wynika obowiązek naprawienia szkody – uzasadniła sędzia Alicja Meroń, przewodnicząca składu orzekającego45.”

Podczas kataklizmów właściwy organ, w tym również wojewoda, może zawiesić na czas określony działalność placówek oświatowych, kulturalnych, sportowych oraz wprowadzić ograniczenia w ruchu drogowym, kolejowym, lotniczym, żegludze śródlądowej i wodach przybrzeżnych. Ma ponadto prawo żądać od redaktorów naczelnych dzienników i czasopism oraz nadawców audycji radiowych i telewizyjnych natychmiastowego rozpowszechnienia kryzysowych aktów prawa miejscowego, komunikatów i decyzji46.

Nowa Ustawa reguluje ponadto kompetencje osób odpowiedzialnych za sprawne funkcjonowanie państwa w stanie nadzwyczajnym, szczególnie członków rady Ministrów. To są kompetencje związane z wydawaniem poleceń i stawianiem zadań innym organom władzy publicznej. To jest też prawo do uruchamiania sił zbrojnych i formacji opartych o zasadę służby. Ponadto, są to też uprawnienia do skracania terminów wydawania decyzji i postanowień47.

Zakończenie

Ustawodawstwo Polskie, na skutek doświadczeń nabytych w wielu sytuacjach kryzysowych, powoli staje się adekwatne do istniejącej w kraju rzeczywistości. Obecnie jednak, z racji rozproszenia istniejących przepisów, działania wielu Centrów Zarządzania Kryzysowego, prowadzone są doraźnie, dostosowując się na bieżąco do zaistniałej sytuacji.

Omawiane w pracy przepisy prawne, ukazują pewien jasny obraz kompetencji wojewody oraz zadań formacji i służb podejmowanych w przypadku zaistnienia stanu nadzwyczajnego. Ten normatywny model reagowania na zaistniałe zagrożenia sprawia wrażenie klarownego właśnie ze względu na swój statyczny charakter. Jak wskazuje na to raport Instytutu Spraw Publicznych, regulacji prawnej umykają (lub trudne są do ujęcia) zjawiska dynamiczne, a proces narastania zagrożenia, wystąpienia katastrofy czy klęski żywiołowej, a następnie zwalczania jej skutków, jest zjawiskiem o dynamice trudnej do przewidzenia.48

O ile łatwe jest sprecyzowanie kompetencji danego organu, o tyle dynamika procesów żywiołowych sprawia, że przypisanie ich do sztywnych struktur nie zmierza do rozwiązania problemu. Brak elastyczności systemu zarządzania w sytuacjach kryzysowych prowadzi do złej koordynacji działań wszystkich służb na zagrożonym i ciągle rozszerzającym się obszarze.

O ile dość dobrze rozwiązane są kwestie związane ze stanem wojennym i wyjątkowy, o tyle dotychczas brak ostatecznego rozwiązania kwestii stanów klęski żywiołowej, a to właśnie one najczęściej w Polsce występują. Problem ten w znacznej części rozwiąże przygotowywana właśnie w parlamencie ustawa o stanie klęski żywiołowej. W projekcie ustawy przewiduje się możliwość wprowadzenia odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające oraz art. 228 ust. 2, zgodnie z którym stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy.

Zgodnie z art. 232 Konstytucji stan klęski żywiołowej może być wprowadzony na czas oznaczony nie dłuższy niż 30 dni, na części albo całości terytorium państwa, w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Aby uczynić zadość takim wymogom, w projekcie ustawy o stanie klęski żywiołowej zaproponowano definicje: klęski żywiołowej, katastrofy naturalnej i awarii technicznej.

W projekcie zawarta została również zasada daleko posuniętej decentralizacji decyzji podejmowanych w trakcie zwalczania klęski żywiołowej oraz zapobiegania jej skutkom; na obszarze gminy działaniami kieruje wójt (burmistrz, prezydent miasta) przy pomocy gminnego sztabu kryzysowego. Wójtowi podporządkowane zostały jednostki organizacyjne, jednostki ochrony przeciwpożarowej nie włączone do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, jak również siły i środki wydzielone do jego dyspozycji skierowane do wykonywania działań na obszarze gminy. W zakresie zapobiegania skutkom klęski żywiołowej i ich usuwania wójt (burmistrz, prezydent miasta) podlega wojewodzie. W przypadku niewłaściwego kierowania tymi działaniami, wojewoda może zawiesić uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz wyznaczyć pełnomocnika do kierowania tymi działaniami. Na obszarze powiatu w czasie stanu klęski żywiołowej działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej i ich usunięciu kieruje starosta, któremu są podporządkowane jednostki organizacyjne działające na obszarze powiatu, a także służby i inspekcje oraz straże, jak również jednostki ochrony przeciwpożarowej nie włączone do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, W dyspozycji starosty pozostają również jednostki organizacyjne przekazane przez właściwe organy do wykonywania zadań na obszarze powiatu.

Tym samym, wprowadzenie nowej ustawy i dalsze „dotarcie” się lokalnych struktur, winno zakończyć proces dostosowywania polskiej administracji do sytuacji niecodziennych i nadzwyczajnych.

Aneks

Podstawy prawne działania OC

 Plany obrony cywilnej gminy lub zakładu są opracowywane na podstawie następujących podstaw prawnych:

  1. Ustawy z 21 listopada 1967 r. – “O powszechnym Obowiązku Obrony Rzeczpospolitej Polskiej”, z późń, zmianami;

  2. Rozporządzenia RM z 28 września 1993 “W sprawie obrony cywilnej” Dz.U. Nr 93, poz. 429 z 4.10.1993 r.

  3. Rozporządzenia RM z dnia 28 września 1993 r. “W sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów OC województw i gmin oraz zasad i trybu kierowania, a także koordynowania przez nich przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej”,
    Dz.U. Nr 91, poz. 420 z 8.10.1993 r.;

  4. Rozporządzenia RM z 28 września 1993 r. “W sprawie powszechnej samoobrony”, Dz.U. Nr 91 poz.42;

  5. Na szczeblu województw np.: śląskiego – Zarządzenie Nr 12 / 00 Wojewody Śląskiego – Szefa Obrony Cywilnej Województwa w sprawie: “Opracowania planów obrony cywilnej powiatów (miast na prawach powiatu), gmin i zakładów pracy” z dnia 24 stycznia 2000 r.

Operacyjne plany przeciwpowodziowe gminy lub zakładu są opracowywane na podstawie następujących podstaw prawnych:

  • Konwencja i Statut o utworzeniu Unii Międzynarodowej Niesienia Pomocy. Akt końcowy Genewa 1927.07.12 / Dz. U. z 1933r. Nr 6 poz. 35 / /wprowadzony Dz. U. z 1933r. Nr 6 poz. 30./

  • Skład oraz zasady i tryb działania Komitetu Obrony Kraju oraz zakres działania Biura Bezpieczeństwa Narodowego Zarz. M.P. z 1991r. Nr 47 poz. 332.

  • Obrona cywilna Roz. / Dz. U. z 1993r. Nr 93 poz. 429/.

  • Powszechna samoobrona ludności Roz. Dz. U. 1993r. Nr 91 poz. 421 /.

  • Zakres działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Roz. Dz.U. Nr 95 poz. 581.

  • Powszechny obowiązek obrony RP. / Dz. U. z 1992r. Nr 4 poz. 16 z późn. zm./.

  • Stan wyjątkowy Ustawa / Dz. U. z 1983r. Nr 66 poz. 297 / Dz. U. z 1989r. Nr 34 poz. 178/.

  • Świadczenia w celu zwalczenia klęsk żywiołowych Dekret / Dz. U. z 1953r. Nr 23 poz. 93 z późn. zmianami / Dz. U. z 1959r. Nr 27 poz. 167, Dz. U. z 1970r. Nr 16 poz. 138, Dz. U. z 1983r. Nr 44 poz. 200, Dz. U. z 1996r. Nr 106 poz. 496./

  • Wykonanie art. 5 ww. Dekretu Rozp. Dz. U. z 1953r. Nr 37 poz. 158.

  • Określenie szczegółowych zasad udzielenia zamówień publicznych ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, ochronę tajemnicy państwowej, stan klęski żywiołowej lub inny
    ważny interes państwa Rozp. Dz.U. z 1996r. Nr 109 poz. 524.
    11. Szczegółowy zakres działania Szefa OC Kraju, Szefów OC, województw i gmin oraz zasady i tryb kierowania a także koordynowania przez nich przygotowań i realizacji
    przedsięwzięć
    obrony cywilnej Rozp. Dz. U. z 1993r. Nr 91 poz. 420.

  • Zatwierdzenie instrukcji o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych Zarz. M. P. z 1993r. Nr A- 113 poz. 1483.

  • Ochrona przeciwpożarowa Ustawa Dz. U. z 1991r. Nr 81 poz. 351 ( z późn. zmianami ostatnie Dz. U. z 1997r. Nr 111 poz. 725).

  • Wynagrodzenie szkód poniesionych w związku z udziałem w akcji zwalczania klęsk żywiołowych Rozp. Dz. U. z 1954r. Nr 29 poz. 112.
    15. Zasady zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych Zarz. M. P. z 1995r. Nr 59 poz.663- zał.

  • Świadczenie na rzecz obrony Rozp. Dz. U. z 1993r. Nr 85 poz. 397.r

  • Określenie organów właściwych do nakładania niektórych obowiązków i zadań niezbędnych na potrzeby obrony państwa oraz zasad odpłatności za wykonanie tych zadań i przeprowadzenia
    kontroli ich realizacji Rozp. Dz. U. Nr 69 poz. 331.

  • Szczegółowe zasady przeznaczenia i kierowania poborowych do służby w formacji uzbrojonej nie wchodzących w skład Sił Zbrojnych oraz przebiegu tej służby Rozp. Dz. U. z 1992r. Nr 80 poz. 412.

  • Zakres stosowania ustaw o przedsiębiorstwach państwowych, oraz o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, a także wykonujących te zadania jednostek organizacyjnych innych przedsiębiorstw Rozp. Dz. U. z 1982r.
    Nr 1 poz. 3 / z późn. zmianami Dz. U. z 1990r. Nr 85 poz. 509/.

  • Szczegółowe zasady i warunki użycia oddziałów i pododdziałów Policji oraz Sił Zbrojnych RP w razie zagrożenia bezpieczeństwa lub innego niebezpiecznego zakłócenia porządku publicznego oraz zasady użycia broni palnej przez te jednostki Roz. Dz. U. z 1991r. Nr 26 poz. 104.

  • Zgłaszanie, zabezpieczanie i unieszkodliwianie materiałów wybudowanych i innych przedmiotów niezbędnych Zarz. M.P. z 1974r. Nr poz. 202.

  • Prawo wodne ustawa Dz. U. z 1974r. Nr 38 poz. 230 z późn. zmianami

  • Ochrona przed powodzią Rozp. Dz. U. z 1983r. Nr 10 poz. 39 z późn. zmianami Dz. U. z 1997 r. Nr 2 poz. 14.

  • Podstawa wymiaru renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej świadczeń dla pracowników, którzy ulegli wypadkowi w szczególnych okolicznościach, oraz świadczeń dla osób nie będących pracownikami Rozp. Dz. U. z 1975r. Nr 33 poz. 179 z późn. zmianami
    Dz.U. z 1975r. Nr 33 poz. 179; Dz.U. z 1977r. Nr 10 poz. 40; Dz. U. z 1989r. Nr 20 poz. 107; Dz. U. z 1990r. Nr 71 poz. 418

  • Wynagrodzenia szkód poniesionych w związku z udziałem w akcji zwalczania klęsk żywiołowych Rozp. Dz. U. z 1954r Nr 29 poz. 112.
    26. Roboty i czynności, których wykonanie jest zabronione w pobliżu urządzeń wodnych Rozp. Dz.U. z 1976r. Nr 30 poz. 174.

  • Zasady zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych Zarz. M.P. z 1995r. Nr 59 poz. 663 zał.

  • Szczegółowe zasady przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunki, którym powinny odpowiadać drogi pożarowe Rozp. Dz. U. z 1993r. Nr 8 poz. 42.

  • Ochrona przeciwpożarowa Ustawa Dz. U. z 1992r. Nr 81 poz. 351 z późn. zmianami; Dz. U. Z 1994r. Nr 27 poz. 96; Dz. U. z 1994r. Nr 89 poz. 414; Dz. U. z 1995r. Nr 141 poz. 692; Dz. U. z 1996r. Nr 106 poz. 496; Dz. U. z 1996r. Nr 156 poz. 773; Dz. U. z 1997r. Nr 111 poz. 725
    – Państwowa Straż Pożarna Ustawa z 1991r. Nr 88 poz. 400 z późn. zmianami; Dz. U. z 1992r. Nr 21 poz. 86; Dz. U. z 1992r. Nr 54 poz. 254; Dz. U. z 1994r. Nr 53 poz. 214; Dz. U. z 1995r. Nr 4 poz. 17; Dz. U. z 1995r. Nr 34 poz. 163; Dz. U. z 1995r. Nr 141 poz. 629
    Dz. U. z 1996r. Nr 106 poz. 496; Dz. U. z 1996r. Nr 152 poz. 724; Dz. U. z 1996r. Nr 156 poz. 773; Dz. U. z 1997r. Nr 88 poz. 400; Dz. U. z 1997r. Nr 120 poz. 765

– Szczegółowe zasady organizacji krajowego systemu ratowniczo -gaśniczego Rozp. Dz. U. z 1994r. Nr 140 poz. 799

  • Ochrona przeciwpożarowa budynków i innych obiektów budowlanych i terenów Rozp. Dz. U. z 1992r. Nr 92 poz. 460 z późn. zmianami Dz. U. z 1995r. Nr 102 poz. 507

  • Szczegółowe zasady rozdziału środków finansowych przeznaczonych na cele ochrony przeciwpożarowej Rozp. Dz. U. z 1992r. Nr 44 poz. 198.

  • Szczegółowe zasady kierowania i współdziałania jednostek ochrony przeciwpożarowej biorących udział w działaniu ratowniczym Rozp. Dz. U. z 1992r. Nr 52 poz. 244.

  • Szczegółowe zasady, zakres i tryb włączenia jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo- gaśniczego Rozp. Dz. U. z 1994r. Nr 140 poz. 800.

  • Szczegółowe zasady zwrotu kosztów udziału jednostek ochrony przeciwpożarowej w działaniu ratowniczym poza terenem własnego działania Zarz. M.P. z 1992r. Nr 20 poz. 155

  • Zakres i tryb korzystania z praw przez kierującego działaniem ratowniczym Rozp. Dz. U. z 1992r. Nr 54 poz. 259.

  • Szczegółowe zasady i tryb utrzymania lub przekształcenia zakładowych straży pożarnych w zakładowe służby ratownicze Zarz. M.P. z 1992r. Nr 28 poz. 198.

  • Udział Państwowej Straży Pożarnej w dziejach ratowniczych w zakresie ratownictwa chemicznego i technicznego oraz zasady szkolenia i wyposażenia Państwowej Straży Pożarnej w sprzęt i środki Techniczne Roz. Dz. U. z 1992r. Nr 62 poz. 311.

  • Bezpieczeństwo ruchu zbiorników przewożących ciecze palne Rozp. Dz. U. z 1963r. Nr 33 poz. 193 z późn. zmianami Dz. U. z 1973r. Nr 1 poz. 3.

  • Warunki i kontrola przewozu drogowego materiałów niebezpiecznych Rozp. Dz. U. z 1983r. Nr 67 poz. 301 z późn. zmianami Dz. U. z 1986r. Nr 42 poz. 206.

  • Skład oraz szczegółowe zasady działania i tryb powoływania wojewódzkiego zespołu do spraw ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa Rozp. Dz. U. z 1997r. Nr 75 poz. 474.

1 H. Zięba-Załucka, J. Buczkowski, K. Eckhard, Prawo konstytucyjne – wybrane zagadnienia, Rzeszów 1998, s. 251

2 Tamże, s. 252

3 J. Płoskonka, St. Prutis, M. Stec, op. cit. s. 4

4 Tamże, s. 8

5 Tamże, s. 13

6 tamże, s. 5

7 P. Winczorek, Woda wyżej, wybory dalej, Rzeczpospolita, Nr 179, 02,08,01

8 Obecnie obowiązująca ustawa o stanie wyjątkowym z 1982 roku zezwala na wprowadzenie stanu klęski żywiołowej po uprzednim wprowadzeniu stanu wyjątkowego. Przygotowywany obecnie projekt nowej ustawy zmienia ten zapis.

9 M. Smaga „Stan wyższej konieczności w działalności administracji publicznej”, Samorząd Terytorialny 2000r., nr 1-2, s.160

10 Z. Cieślak, … op. cit., s. 561

11 Tamże, s. 565

12 Dz.U. z 2001r. nr 113, poz.1207

13 Dz.U. z 1991r. nr 81, poz. 351 z późn. zm.

14 Dz.U. z 1998 r. nr 91, poz. 577

15 Dz.U. z 1953 r. nr 23, poz. 93 z późn. zm.

16 Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Long, Prawo administracyjne, Warszawa 1997, s. 549

17 H. Zięba…, op. cit. s. 235

18 Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000, s. 188

19 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 1998 r. w sprawie składu oraz szczegółowych zasad działania i trybu powoływania zespołów do spraw ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa (Dz.U. z 1998 r. nr 166, poz. 1259)

20 Zarządzenie nr 39 Wojewody Małopolskiego z dnia 1 marca 1999 roku w sprawie powołania i ustalenia składu osobowego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Ochrony Przeciwpożarowej i Ratownictwa.

21 Zarządzenie nr 22 Wojewody Małopolskiego z dnia 19 stycznia 2001 roku zmieniające zarządzenie nr 39 Wojewody Małopolskiego z dnia 1 marca 1999 roku w sprawie powołania i ustalenia składu osobowego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Ochrony Przeciwpożarowej i Ratownictwa.

22 Zarządzenie nr 78 Wojewody Małopolskiego z dnia 6 kwietnia 1999 roku w sprawie regulaminu wojewódzkiego zespołu do spraw ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa.

23 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 1998 r. nr 91,poz. 577)

24 A. Szczotka, Rola i zadania wojewody w zarządzaniu kryzysowym, Kraków 2001, s. 2

25 M. Stec, „Służby, inspekcje, straże w nowym ustroju administracji publicznej”, Samorząd Terytorialny 1998r.,

nr 12, s. 23

26 Tamże

27 Z. Duniewska, B. Jaworska – Debska, R. Michalska – Badziak, Prawo administracyjne – pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 260

28 Ustawa o administracji rządowej…

29 http://www.katowice.rio.gov.pl/biuletyn10_01/AKTY.htm

30 Podstawy prawne działania OC umieszczono w Aneksie

31 M. Dobosz, Obrona Cywilna w: http://www.obronacywilna.pl/ocwrp.htm

32 http://www.obronacywilna.pl/OC/wytyczne.htm

33 §5 rozporządzenia z dnia 28 września 1993 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw i gmin oraz zasad i trybu kierowania, a także koordynowania przez nich przygotowań i realizacji przedsięwzięć obrony cywilnej (Dz.U. z 1993 r.,nr 91, poz.420).

34 art. 40 ust.1 ustawy o administracji …

35 http://wiem.onet.pl/wiem/0101a7.html

36 Badanie przeprowadzono w dniach 21 – 24.11.1998 r. Dane cyt. za: http://www.obop.com.pl/prawa_czlowieka9812.htm

37 R. Majewska, Rzeczpospolita, Są projekty, brak woli, Nr 59, 10.03.01

38 H. Zięba,… op. cit. s. 255

39 J. Płoskonka, … op. cit. s. 20

40 Tamże, s. 21

41 Ż. Semprich, op. cit.

42 Na podstawie informacji uzyskanych w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim

43 http://www.radiozet.pl/info26376.html

44 http://www.gazetasamorzadu.infor.pl/archiwum/1/monitorpda/ustawa5.html

45 M. Kuciel, Państwo nie odpowiada za żywioł, Rzeczpospolita, Nr 94, 21.04.01

46 R. Majewska, Na wypadek burz i innych kataklizmów, Rzeczpospolita, Nr 174, 27.07.01

47 http://info.onet.pl/447831,11,item.html

48 J. Płoskonka, S. Prutis, M. Stec, Instytucje państwa w stanach kryzysu – raport końcowy, Instytut Spraw Publicznych (Program Reformy Administracji Publicznej), Warszawa, styczeń 1998r., s.57